IMO ve IMPA Kararları Işığında Yeni Yönetmeliğin Değerlendirilmesi

Denizcilik sektöründe artan gemi boyutları, yoğunlaşan liman trafiği ve yük çeşitliliği, kılavuzluk hizmetleri ve römorkörcülük hizmetlerini vazgeçilmez kılmaktadır. Kılavuz kaptan, yerel deniz koşullarına ve mevzuata son derece hâkim olup, liman veya dar su yollarında büyük gemilerin emniyetle seyrini ve manevrasını kolaylaştıran "kamu yararına hizmet" yerine getirir. Römorkörler ise fiziksel çekme-itme kapasiteleriyle gemilerin yanaşma-kalkma sürecinde olmazsa olmaz destek unsurlarıdır. Her iki hizmet de “kamu yararı” niteliği bakımından kısa vadeli ticari çıkarlara kurban edilemeyecek kadar önemlidir.

Türkiye’de, 618 sayılı Limanlar Kanunu’na 2024 yılında eklenen maddeler doğrultusunda 11 Şubat 2025’te yayımlanan “Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik” (Yeni Yönetmelik), sektöre “bölgesel hizmet sahaları”, “ihale yöntemi” ve “en yüksek kamu payı” rekabeti getirerek köklü değişiklikler yapmaktadır. Ne var ki, IMPA(Uluslararası Kılavuz Kaptanlar Birliği) ve IMO (Uluslararası Denizcilik Örgütü) gibi kuruluşların, kılavuz kaptanların ticari baskılardan uzak kalması gerektiğine dair uyarılarıyla bu yeni düzen arasında ciddi çelişki riski görülmektedir. Özellikle, “her bölgede tek işletmeci” gibi görünmesine rağmen, alt bölgelerin çokluğu ve “kamu payı” üzerinden yapılan artırma ihaleleri nedeniyle fiilî rekabet ortamının yeniden canlanabileceği endişesi dile getirilmektedir.

Buna ek olarak, Kanun’a eklenen maddelerin Anayasa Mahkemesi’nde iptal talebiyle karşı karşıya olması, sektördeki geleceği hukukî açıdan da belirsizleştirmektedir. Söz konusu iptal davası dilekçesinde, “kılavuzluk ve römorkörcülük hasılatından pay alınması” konusunun bir vergi benzeri yükümlülük olduğu ve liman başkanlıkları arasında farklı oranlar saptamanın eşitlik ilkesini zedelediği, ayrıca “geriye dönük” uygulama gibi ileri sürülen hususların hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Bu makalede, iptal talebine konu görüşleri destekliyor görünmemekle birlikte, anılan dilekçedeki hukuksal tartışmaları göz önüne alarak Yeni Yönetmelik’in getirdiği sistemi bir bütün olarak değerlendireceğiz. Amacımız, kılavuzluk hizmetleri ile römorkörcülük sektörünün geleceğine dair IMPA/IMO ilkeleri, hukuki riskler, “kamu payı” uygulaması, alt bölge yapısı ve VTS (Gemi Trafik Hizmetleri) gibi koordinasyon unsurlarının etkileşimini bütüncül biçimde ortaya koymaktır.

1. Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetlerinin Temel Çerçevesi

1.1 Kılavuz Kaptanın Rolü ve IMO/IMPA Vurguları

Kılavuz kaptan, gemi kaptanının nihai sorumluluğu saklı kalmak üzere, yerel mevzuat ve coğrafi şartları en iyi bilen profesyonel olarak manevralara danışmanlık verir. IMPA, kılavuz kaptanın “devlet adına hareket eden, ticari baskıdan uzak, kamu yararını öne koyan” bir uzman olması gerektiğini yineler. Özellikle Resolution 8 (Commercial Pressure on Pilots), kılavuz kaptanın “daha hızlı ya da daha ucuz yanaştırma” baskılarına direnmesi gerektiğini ortaya koyar.

IMO A.960(23) ise, kılavuz kaptanların “master–pilot exchange”, teknik eğitim, tıbbi uygunluk ve yerel bilgi konularında yeterliliğini tanımlar. Her ne kadar metin “kamu payı” veya “alt bölge rekabeti” gibi mali hususlara değinmese de, “kılavuz kaptanların emniyet ve bağımsızlık” temelli görev yapması gerektiğini ima eder. Devletin kılavuzluk sistemi kurarken ticari kaygıları emniyetin önüne geçirmemesi, A.960(23)’ün bütüncül yaklaşımıyla uyumludur.

Römorkörler, büyük gemilere fiziksel manevra desteği vererek yanaşma, kalkma ve dar kanallarda dönme gibi operasyonları emniyetle gerçekleştirir. Kılavuz kaptanın talimatıyla hareket eden römorkörler, uygun bakımları ve yeterli bollard pull değerleriyle emniyet seviyesini artırır. Ancak ticari rekabet baskısı, römorkör bakımına ayrılan bütçeyi azaltabilir, bu da arızalara, kaza riskine veya büyük bir çevre felaketine dahi neden olabilir.

2. Yeni Yönetmelik ve İhalenin “En Yüksek Kamu Payı” Üzerinden Yapılması

11 Şubat 2025’te yürürlüğe giren Yeni Yönetmelik, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerini “bölgesel hizmet sahaları”na böler, her sahada tek işletmecinin ihaleyle seçilmesini öngörür. Böylece, IMPA’nın “aynı bölgede iki kılavuzluk kuruluşu arasında fiyat kırma rekabeti emniyeti zedeler” uyarısı yüzeysel olarak engellenir. Ancak ihalede “en yüksek kamu payını” taahhüt eden kazanacağından, işletmeci şirketin kılavuz kaptanlara uyguladığı maaş vb. özlük hakları, teknik ekipmanlar, römorkör bakımı gibi kalemlerde kısıntıya giderek payı dengelemeye çalışabilir. Bu da IMPA’nın “dolaylı ticari baskı” kategorisine girer.

Anayasa Mahkemesi’ne yapılan iptal başvurusunda, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinden alınan payın “vergi benzeri mali yük” olduğu, bunun anayasallık denetiminden geçmesi gerektiği, ayrıca farklı liman başkanlıkları için çok değişken oranlar saptamanın eşitlik ilkesini ihlal edebileceği ileri sürülmektedir. Burada, biz bu iptal başvurusunun içeriğiyle ilgili ayrıntıları aktarsak da, başvuruyu desteklediğimiz anlamı taşımaksızın, dilekçedeki “kamu payının vergi benzeri niteliği” ve “liman başkanlıkları arasında adil olmayan farklı oranlar” gibi görüşlere atıfta bulunuyoruz.

Yeni Yönetmelik, büyük körfezleri (Kocaeli 1, 2, 3 vb.) alt bölgelere ayırır. Her alt bölge, ihale yoluyla farklı bir işletmeciye devredilebilir. Böylece, “görünürde” her alt bölgede tek kuruluş faaliyette bulunacaktır. Oysa pratikte, sahada bitişik alt bölgeler olduğunda, gemi “etap seyri” veya “liman değiştirme” kararıyla başka alt bölge işletmecisinin kılavuz kaptanını seçebilir. Bu fiilî durum, “tek kuruluş yok mu?” sorusunu gündeme getirir. Aynı körfezde yan yana görev yapan iki-üç kılavuzluk teşkilatı, gemi ilgilileri nezdinde “Farklı bölgede hizmet veren kılavuzluk teşkilatında görevli kılavuz kaptanların manevrası daha hızlı/ucuz” gibi fikirlerin oluşmasına yol açabilir. Bu da IMPA’nın itiraz ettiği türden bir ticari rekabeti dolaylı yoldan canlandırır.

Anayasa Mahkemesi iptal dilekçesinde, alt bölge modelinin “ölçüsüz pay oranları” ile bir arada uygulanması ve ihalede değer tespiti yapılmaması gibi hususlar da tartışılmaktadır. Özellikle fıkralarda kanunilik ilkesinin ihlal edilip edilmediği, mülkiyet hakkı boyutu, geriye dönük etki ve benzeri konular analiz edilmektedir.

3. Aynı Deniz Sahasındaki Çoklu Kuruluş ve VTS Koordinasyonunun Sınırları

Kocaeli Körfezi gibi gemi trafiği bakımından yoğun alanlarda, İzmit Gemi Trafik Hizmetleri (VTS), kara merkezli bir sistem olarak güvenlik ve akıcılık sağlamaya çalışır. VTS, radar ve telsiz ağı üzerinden gemilerin konumlarını, hızlarını, manevralarını gerçek zamanlı izleyerek çarpışma tehlikesi veya navigasyon hataları konusunda uyarı verir, gemi kaptanı ya da kılavuz kaptanla bilgi paylaşır. Bu sayede körfezdeki trafik, tamamen başıboş olmaktan uzaklaşır; “hiç koordinasyon yok” demek doğru olmaz. Ne var ki VTS, temel olarak “deniz trafiği emniyeti” odağında çalışır; kılavuz kaptanların ticari baskı altında kalmasını önlemek veya işletmelerin pay/ücret politikalarını düzenlemek gibi konularda bir yetkiye sahip değildir.

Yeni Yönetmelik ile getirilen “alt bölge” ayrımları, VTS açısından ek bir karmaşa yaratabilir. VTS, geminin hangi bölgede olduğunu veya bir sonraki bölgeye geçeceğini görebilir; ama “Şu alt bölgede hangi teşkilat görevli, pay oranı ne kadar?” veya “Bu gemi liman değiştirip farklı bir kılavuzluk hizmetinden mi yararlanacak?” gibi sorular VTS’nin inisiyatif alanına girmez. Dolayısıyla VTS, sahada olası “farklı alt bölgelerdeki kuruluşların eşzamanlı rekabeti” gibi ticari çekişmeleri sadece izleyebilir, radarda gemilerin konumlarını görebilir; ancak hangi kılavuz kaptanın hangi gemiye bineceği veya manevranın hangi işletmecinin römorkörleriyle yapılacağına dair kararlara etki edemez. Böylece VTS, “tek elden bölgeyi yönetme” modelindeki kadar güçlü bir bütüncül kontrol sağlayamaz.

Bir gemi, örneğin “hızlı yanaştırma” veya “daha düşük hizmet bedeli” tercihine dair girişimlerde bulunduğunda, VTS’nin elindeki imkân büyük ölçüde uyarı ve izlemeyle sınırlıdır. Ticari baskıya bağlı riskli manevraları fark edip telsiz çağrılarıyla kaptanı uyarması mümkündür; fakat “durdurma” veya “cezalandırma” gibi bir yaptırım gücü yoktur. Bu yüzden, alt bölgeler arasında fiilen yaşanabilecek “kılavuz kaptanı seçme, pay kırma” veya “daha yüksek süratle manevra yapma” yarışı, VTS’nin kontrol sınırlarını aştığı noktada şekillenebilir. VTS, sadece seyir emniyeti açısından veri aktarmakla yetinir; kılavuz kaptan ya da işletmeci, ticari gerekçelerle emniyetsiz bir karara yöneliyorsa, VTS’nin bunu fiilen engellemesi zordur.

Gemi Trafik Hizmetleri kara bazlı koordinasyonla denizdeki kazaları azaltmada ciddi katkı sunsa da, “kamu payı” rekabeti veya “alt bölge çokluğu” gibi sistem kaynaklı ticari çekişmeleri yönetme işlevi yoktur. Sadece trafik düzenine ve gemiler arası güvenli mesafeye odaklanan VTS, kılavuz kaptanların maaşının düşürülmesi, römorkör bakımının ihmal edilmesi yahut işletmecilerin “daha hızlı yanaşma” baskıları gibi konuları çözemez. Bu da iptal davası dilekçesinde vurgulanan “kamu otoritesinin planlama eksikliği” eleştirilerini güçlendirir. Alt bölge modelinde eşzamanlı olarak farklı teşkilatların hizmet sunması hâlinde, VTS’nin etkili bir “tek elden yönetim” kadar sonuç vermesi mümkün görünmemektedir.

4. IMO ve IMPA: Bağımsızlık, Eğitim ve Ticari Baskıdan Uzak Kalma

Örneğin; Kocaeli Körfezi gibi yüksek yoğunluklu deniz trafiğine sahip bölgelerde, alt bölgelerin oluşturulması kâğıt üzerinde “her bölgeye tek teşkilat” mantığıyla karşımıza çıkarken, saha uygulamasında karmaşık senaryolar doğabilir. Teorik olarak sistem, bir gemi hangi alt bölgeye bağlı limana gidecekse bütün seyir etabını o alt bölgenin kılavuz kaptanının yönetmesini öngörür. Bu sayede gemi, diğer alt bölgelerin sularından da geçse pilot değişimi olmaması hedeflenir. Örneğin, gemi Kocaeli-1 bölgesi içindeki limana gidecekse, seyir boyunca Kocaeli-1 teşkilatının kılavuz kaptanı gemide kalacak, Kocaeli-2 veya Kocaeli-3 sınırlarından geçilse bile pilot devri yapılmayacaktır. Bunun amacı, “devri” en aza indirerek emniyet akışının bütünlüğünü sağlamaktır.

Ancak pratikte, geminin kalkış limanı ve varış limanı farklı alt bölgelerde olduğunda, mesela Kocaeli-2’den hareket edip Kocaeli-3’teki bir limana yanaşacaksa, yeni sisteme rağmen pilot değişimi zorunluluğu ortaya çıkabilir. Zira varış limanı Kocaeli-3’ün sorumluluk sahasında bulunuyorsa, yönetmelik gereği Kocaeli-3 teşkilatı gemiyi idare etmek isteyecektir; fakat geminin ilk kalkışı Kocaeli-2’de gerçekleştiğinden, manevranın başında Kocaeli-2 kılavuz kaptanı çalışabilir. Bu da sahanın ortasında bir “pilot devri” gerektirebilir. Tarihte de benzer durumların koordinasyon eksikliği yüzünden çeşitli sorunlara yol açtığı bilinmektedir. Pilot devrinin güvenli biçimde yapılması için, gemi kaptanı, iki farklı teşkilatın kılavuz kaptanları ve varsa römorkör birimleri arası iyi bir iletişim şarttır.

Öte yandan, İzmit Gemi Trafik Hizmetleri (VTS), denizde çatma tehlikesi yaratacak  yetişme, geçme, pruva pruvaya gelme  ya da aykırı geçiş gibi  deniz emniyeti açısından riskli olabilecek kritik konularda kara merkezinden gemileri gözlemler, telsiz üzerinden uyarılar yapar, manevra zamanlaması ve rota tavsiyeleri verir. Fakat VTS, “kılavuz kaptan maaşları, pay rekabeti veya hangi pilotun görevleneceği” gibi konulara karışmaz. Eğer bir gemi alt bölge değiştirmeye karar verirse veya kalkış-varış noktaları başka bölgelerde bulunuyorsa, VTS yalnızca mevcut trafiği emniyetli yönetmek adına uyarılarda bulunabilir; ancak ticari veya organizasyonel uyuşmazlıklara dair yaptırım ya da bağlayıcı karar verme yetkisi yoktur. Dolayısıyla VTS, su üstü trafik düzenine katkı sunmakla birlikte, alt bölge modelinin yarattığı “kimin pilotu gemiye binsin” veya “ticari rekabeti kim kazanacak” karmaşasını doğrudan çözebilecek bir mekanizma değildir.

“Hangi alt bölge pilotu hangi etapta gemide olacak?” sorusuna yönetmelik “tek pilot” esasıyla yanıt verse bile, özellikle kalkış ile varışın iki farklı alt bölgede olduğu hâllerde pilot devri gene masadadır. Tarihsel tecrübeler, bu devrin kötü planlanmasının emniyeti tehlikeye atabileceğini göstermiştir. VTS, seyir emniyetini desteklese de, ticari rekabetten veya “yüksek pay” baskısından kaynaklanan gerilimlere dâhil olamaz. Sonuçta, alt bölge modelinde “tek elden kılavuzluk” kadar bütüncül kontrol sağlanamadığından, kılavuz kaptan devri ve işletmeler arası anlaşmazlıklar devam edebilir. Uygulamada, yeterli koordinasyon protokolleri ve “emniyeti önceleyen” bir anlayış olmadan, pilot değişimleri sıkıntılı hâle gelme potansiyelini korumaktadır.

Dahası, ilginç bir senaryo da “aynı alt bölgede farklı üç kılavuzluk teşkilatının üç ayrı gemide eşzamanlı hizmet veriyor olması” ihtimalidir. Teorik olarak, her teşkilatın kendi hizmet verdiği ve dolayısıyla etap seyrini de gerçekleştirdiği gemisi bulunabilir ve o alt bölgede düzenlenen manevralarda üç farklı kılavuz kaptan, üç ayrı gemiyi aynı anda kılavuzluyor olabilir. Burada teşkilatlar arasında “rekabet” söz konusu değildir ve pratikte her kılavuz kaptanın kendi gemisine odaklanıp diğer teşkilatın gemisiyle doğrudan bir etkileşime girmemesi de doğal karşılanabilir. Yine de bu manzara, tek bir kılavuzluk teşkilatının sağladığı bütüncül iletişim ve planlamanın dağılmasına yol açabilir. Farklı teşkilatların aynı su alanında paralel çalışması koordinasyon zorluğunu artırır, acil durumlarda sorumluluk ve müdahale mercii konusunda belirsizlik yaratabilir. Sonuçta, kılavuz kaptanlar arasında rekabetin olmaması, tüm sorunları çözmeye yetmez; zira “organize ve merkezi bir yönetim” sağlanmadığı için trafik yoğunlaştığında veya riskli manevralar çakıştığında VTS, yalnızca uyarı vermekle sınırlı kalacak; kimin pilotunun hangi öncelikle hareket edeceği, hangi römorkörün nereye yönlendirileceği gibi kritik kararlar yine dağınık bir idare tarzına dönüşecektir.  Ortaya çıkacak olan bu durum doğrudan rekabet değilse de "rekabetin arkasından dolanmak" gibi bir tuhaf duruma işaret ettiği de yadsınamaz.

5. “Kamu Payı”nın “Vergi” Benzeri Nitelik Kazanması ve Etkileri

“Kamu payı”nın artması, armatörlerde “Hizmete mi, devlete mi para ödüyorum?” algısı yaratabilir, limanların rekabet gücü sarsılabilir. İşletmeciler ise “pay” yükünü kılavuz kaptan ve römorkör kalitesinden kısarak telafi etme eğilimine girebilir. Bu noktada, Anayasa Mahkemesi iptal dilekçesinde, “kılavuzluk ve römorkörcülük hasılatının nasıl belirleneceği, tarh-tahakkuk usullerinin net olmaması, ‘mülkiyet hakkı’ açısından ölçüsüz yük getirmesi” gibi gerekçeler dile getirilir. Burada dilekçe, geçmişte kılavuzluk hizmetlerinden %6,5 oranında pay alındığını, oranın %30–%40’lara çıkmasının orantısız olduğunu, kazanılmış hakları zedelediğini iddia eder.a

Söz konusu iptal dilekçesi, önceki yıllarda (655 sayılı KHK, 1 sayılı CBK vb.) hasılattan pay alınmasına dair kurallarda pay oranının %6,5 olarak belirlendiğini, %10’a kadar artışın Bakanlar Kurulu veya Cumhurbaşkanı takdirine bırakıldığını hatırlatır. Mahkeme daha önce kılavuzluk/römorkörcülükten alınan pay konusunu incelediğinde, bu tür düzenlemeleri “vergimsi” yükümlülük şeklinde değerlendirmiştir. Dilekçede, yeni düzenlemede liman başkanlıkları bazında %30–%40’lara dek çıkabilen oranların adil olmayan bir ayırıma, aşırı mali yük getirmeye ve geriye dönük uygulama sorununa neden olduğu öne sürülür. Bu da “ölçülülük” ve “hukuki güvenlik” ilkeleri bakımından eleştirilir.

Makalemizin bakış açısıyla, “kamu payının” çok yükseltilmesi, kılavuz kaptanların maaşını, teknik ekipmanlarını veya römorkör yatırımlarını riske atmakta, dolaylı ticari baskıyı büyütmektedir. IMPA’nın “emniyet” vurgusu, iptal davasındaki “payın aşırı oluşu ve belirsizliği” argümanlarıyla kısmen örtüşür, ancak biz burada iptal talebinin içeriğini yalnızca aktararak değerlendiriyoruz.

6. Denetim, Uygulama ve VTS’nin Katkısı

Yeni Yönetmelik, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde emniyeti zedeleyen faaliyetlere karşı son derece yüksek idari para cezaları öngörmektedir. Teorik olarak, bu yaklaşım IMPA’nın “ticari baskı altında deniz emniyetinin riske atılmaması” tezine paralel gibi görünse de, uygulamada yeterince pratik denetim, yasal açıklık ve siyasi bağımsızlıkolmadan söz konusu yaptırımların caydırıcılığı belirsiz kalabilir. Nitekim Anayasa Mahkemesi’ne sunulan iptal dilekçesinde de, Bakanlık veya liman başkanlığının istediği anda ağır ceza kesebileceği ancak kanuni esasların belirsiz bırakıldığı öne sürülmekte; bu da “kanunilik” ve “keyfî uygulama” riskleri açısından endişe uyandırmaktadır.

Uygulama boyutunda, cezaları kimlerin ve hangi ölçütlere göre vereceği, denetim ekiplerinin uzmanlığı, siyasal etkilerden bağımsız hareket edebilmesi gibi unsurlar hayati önem taşır. Eğer denetim mekanizması, kılavuzluk veya römorkörcülük işletmecilerinin ticari motivasyon uğruna emniyeti geriye attığı durumları zamanında saptayamazsa, kâğıt üstünde yüksek para cezaları olsa bile bunların etkisi sınırlı kalabilir. Aynı şekilde, kanunî çerçeve belirsiz olduğunda, işletmeciler “Bu yaptırımın dayanağı nedir, hangi ölçüte göre ceza kesildi?” şeklinde haklı sorgulamalara gidebilir, bu da uzun sürecek hukukî ihtilafları tetikleyebilir.

İzmit Körfezi gibi gemi trafiğinin yoğun olduğu bölgelerde, Gemi Trafik Hizmetleri (VTS) sistemi deniz trafiğini kara merkezinden izleyerek gemileri telsiz yoluyla uyarır, çarpışma ve karaya oturma gibi riskleri asgariye indirmeye çalışır. VTS, radar veya AIS gibi teknolojileri kullanarak gemilerin konum ve hız bilgilerini takip eder; fırtına, görüş kısıtlılığı veya farklı acil durumlarda gemilere doğru zamanı ve rotayı göstererek emniyetli geçiş sağlamayı hedefler. Ancak bu işlevi, büyük oranda “seyir düzenini sağlama” düzeyinde kalır. VTS görevlileri, örneğin gemi kaptanını tehlikeli hızdan alıkoyabilir veya yakın tehlike anlarında gemilere uyarı verebilir; fakat kılavuzluk hizmetinde yaşanan “ticari baskı”, maaş kesintisi veya “etap geçişinde farklı alt bölgeye yönelme” gibi konulara müdahil olamaz.

Dolayısıyla, VTS’nin varlığı trafiğin genel koordinasyonuna elbette katkı sunsa da, alt bölgelere bölünmüş bir Körfezde veya yüksek “kamu payı” rekabetinde ortaya çıkabilecek karmaşayı “tek elden kılavuzluk” sistemi kadar kontrol edebilecek güçte değildir. Bir yanda VTS, sadece “trafik düzeni” ve “acil durum yönetimi” amacıyla çalışırken, öte yanda yeni yönetmelik çerçevesinde oluşan ticari çekişmeler, kılavuz kaptanların ticari kaygılarla hareket etmesi veya işletmecilerin emniyet dışı tasarrufları VTS’nin müdahale alanının dışındadır. Bu sebeple, yüksek meblağlı cezalar ve VTS sistemi birlikte düşünülse dahi, sektördeki gerçek emniyet açığı ancak sıkı denetim, net yasal çerçeve ve bağımsız uygulama iradesiyle giderilebilir. Aksi durumda, gözlemlenebilir rekabet ve ticari baskı sorunları, deniz emniyetine zarar verme potansiyelini korumaya devam edecektir.

7. Anayasa Mahkemesi’ndeki İptal Davası ve Hukuki Belirsizlik

Dilekçe, Vergi benzeri yükümlülükte kanunilik, eşitlik, ölçülülük, geriye yürümezlik ve kazanılmış hak gibi kavramlar üzerinden düzenlemenin Anayasaya aykırılığını ileri sürer. Bazı maddelerde “devletin kılavuzluk hizmetlerini özel şahıslara devrederken değer tespiti yapmaması, mülkiyet hakkını zedeleyen ölçüsüz oranlar ve alt bölgeler arasındaki tutarsız farklı paylar” gündeme getirilir. Biz bu argümanları kesin olarak destekliyor görünmemekle beraber, Yeni Yönetmelik’in “yüksek pay, alt bölge çokluğu ve ihale sistemi” gibi unsurlarıyla ilgili hukuki risklerin altını çiziyoruz.

Dava konusu düzenlemeler, 9 Temmuz 2024 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 7519 sayılı Kanun’la 618 sayılı Limanlar Kanunu’na eklenmiş, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinden alınacak pay ile bölgesel hizmet sahalarının belirlenmesi, işletme hakkının devri, ihale ve denetim süreçlerine ilişkin hükümler getirmektedir. Dilekçede ileri sürülen savlara göre; Kanun’un Ek madde 1 ve Geçici madde 1’inde yer alan bu düzenlemeler, Anayasamızın 2, 7, 13, 35, 48, 73 ve 123. maddelerine aykırılık oluşturmakta; pay oranlarının aşırı yüksek olması, Cumhurbaşkanı’na tanınan sınırsız takdir yetkisi, limanlar arasında farklı uygulamalar ve geriye yürür biçimde pay alınması gibi sorunlu hususları barındırmaktadır. Özellikle liman başkanlıkları itibarıyla farklı pay oranları belirlenmesinin eşitlik ilkesiyle bağdaşmadığı; payların vergi benzeri nitelik taşıyıp ölçülülük sınırlarını aştığı dilekçede öne sürülüyor.

Dilekçede ayrıca, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetinin tabi olduğu yeni pay uygulamasının, idareye tanınan geniş yetkiyle birleşerek hukuki belirlilik ve kanunilik ilkelerini zedelediği vurgulanmaktadır. Mevcut düzenlemede, kılavuzluk/römorkörcülük hizmeti verenlerin gayrisafi hasılatına dair tarh-tahakkuk usulleri net tanımlanmamıştır. Ayrıca, Cumhurbaşkanı’nın oransal değişiklik yapma yetkisinin %5–%40 gibi son derece geniş bir aralığa yayılması, vergi veya benzeri mali yükümlülüklerde “kanunilik” ilkesinin içini boşalttığı savlanıyor. Bu durumun Anayasa’nın 73. maddesinde ifadesini bulan vergi ve benzeri yükümlülüklerde güvence altına alınmış sınırlara aykırı görülmekte; aynı zamanda mülkiyet hakkına ölçüsüz bir müdahale yaratıldığı savunulmaktadır.

Ayrıca, Geçici Madde 1’de “1/3/2024 itibarıyla pay ödemesi” düzenlemesinin, yürürlüğe girme tarihinden geriye etkili sonuçlar doğurarak hukuk güvenliği ilkesini ihlâl ettiği de dilekçede dile getirilen hususlar arasında yer alıyor. Dilekçede, bu maddenin geriye yürütülmesiyle önceki dönemde oluşan gelirlerin daha yüksek orandan paya tabi tutulacağı ve kılavuzluk/römorkörcülük hizmeti verenlerin iflas tehlikesiyle karşılaşabileceği öne sürülmektedir. Dahası, Ek madde 1’in “kılavuzluk/römorkörcülük hizmeti vermeye izin verilmeyeceği” ifadesi de teşebbüs özgürlüğünü keyfî biçimde sınırlamakta; bakanlıkça belirlenen şartlar kanunla çizilmemiş olduğundan, yasama yetkisinin devredilmezliği ihlâl edilmektedir.

AYM'ye sunulan dilekçede, pay düzenlemesinin dayandığı maddelerle birlikte, ilgili fıkraların Anayasa’nın temel ilkelerine açıkça aykırı olduğu; öngörülen hükümlerin uygulanması durumunda telafisi güç zararlar doğacağı belirtilerek, yürürlüklerinin durdurulması ve iptalleri istenmektedir. Mevcut düzenlemelerin vergi benzeri bir yükü aşırı oranlarda dayatması, liman başkanlıkları arasında tutarlı bir nesnel ayırım gözetmemesi ve geriye yürüyen pay ödemesi getirmesi; Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihadına aykırı görülmektedir. Bu nedenle, dava dilekçesinde idari işlem ve kanunilik ilkeleriyle çelişen yönler ayrıntılı biçimde ele alınmakta, kısa sürede yürürlüğün durdurulmasıyla “hukuk devleti” ve “ölçülülük” ilkelerinin sağlanması talep edilmektedir.

IMPA Kararları yönünden bakıldığında; kılavuzluk hizmetlerinde sık değişen yasal düzenlemelerin kılavuz kaptanların özerkliğini zayıflatacağını, alt bölge yapısıyla fiilî rekabetin artabileceğini, ihalelerde “en yüksek pay” mantığının emniyeti gölgede bırakacağını öngörür. Mahkeme iptal kararı verirse, bölgesel hizmet sahaları düzeni geçersiz kalacak, sektör tekrar eski sisteme dönecektir. Bu belirsizlik, kılavuz kaptanlara ve römorkörcülere “orta-uzun vadeli planlama” imkânı tanımaz.

Dilekçede ayrıca “yürürlüğün durdurulması” da talep edilmektedir; talep gerekçelerinde “henüz meşru görülmeyen payların uygulanması halinde geri dönülemez zararların oluşabileceği” ifade edilir. Söz konusu yaklaşım, “mevzuatın uygulanmasının durması için mahkemenin karar vermesi gereklidir” şeklinde bir hukukî argümana dayanır.

8. Kaptan Kökenli Bir Hukukçu Gözüyle Değerlendirme

1. Alt Bölgelerin Yarattığı Fiilî Rekabet ve VTS Boyutu: VTS, karada konuşlu bir birim olarak deniz trafiğini kontrol eder, anlık telsiz uyarıları yapar. Ancak kılavuzluk hizmetinde “en yüksek pay” rekabetiyle veya “komşu alt bölgelerin devreye girmesi”yle oluşan ticari dayatmaları ortadan kaldıramaz. Hem ihaleyi kazanan işletmecilerin finansal beklentileri hem de gemi ilgililerinin hızlı/ucuz manevra talepleri, kılavuz kaptanları IMPA’nın sakındığı ticari baskıyla karşı karşıya bırakabilir.

2. Kamu Payının Aşırılığı ve Hasılata Dayalı Vergi Benzeri Yük: Pay oranının %30–%40’lara kadar çıkması, önceki dönemdeki %6,5 ya da %10 barajına göre çok yüksek sayılabilir. Armatörler ve kılavuz kaptan işletmecileri, bu yükü dengelemek için kaliteyi düşürecek adımlar atabilir. Anayasa Mahkemesi iptal dilekçesinde de “bu düzenlemelerin eşitlik, ölçülülük ve mülkiyet hakkına aykırı” olduğu ileri sürülmektedir. Burada “Anayasaya aykırıdır” demek yerine, hukuki riskin büyüdüğünü söylemekle yetiniyoruz.

3. Denetimin Fiilî İşleyişi: Yönetmelik, cezalar ve fesih tehditleriyle emniyeti teminat altına almayı hedeflese de, pratikte denetim ekibi, siyasi etkiler, uzmanlık eksiği gibi faktörler cezaları işlevsiz kılabilir. Alt bölgelerde çoklu kuruluş modelinde kaza sorumluluğu kime ait? Devlet, gemi kazalarında hasarı kimden tazmin edecek? Belirsiz. VTS, su üstü trafik düzenlese de, ticari anlaşmazlıkların getirdiği zafiyetleri engelleyemez.

4. Hukuki Belirsizlik ve İstikrarsızlık: Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı “bölgesel hizmet sahaları” modelini geçersiz kılabilir, eski kılavuzluk ve römorkörcülük düzenine dönülür. Bu, kılavuz kaptanların eğitim ve kariyer hedeflerini, işletmecilerin yatırım planlarını, hatta gemi sahiplerinin liman tercihini altüst edebilir. IMPA “kılavuzluk hizmetlerinin uzun soluklu birikim gerektirdiğini” vurgular. Sık değişen hukuk, kılavuz kaptanların ticari baskıdan uzak şekilde mesleklerini yapmasını zorlaştırır.

5. Ek Dilekçe Hususları ve “Değer Tespiti Yapılmaması” Eleştirisi: İptal davası dilekçesinde, Kanun’daki özelleştirme ihalesi düzenlenirken değer tespiti yapılmamasının kamu yararı gözetilmediği anlamına geldiği iddia edilmektedir. Bu da “kamu hizmetini devralacak özel kuruluşların hangi kıstaslarla seçileceği” sorusunu gündeme getirir. Şeffaflık eksikliği, kılavuzluk hizmetlerinin “emniyet” misyonuyla çelişebilir.

6. Mevcut Teşkilatların "Haklı Beklentileri": Türk idare hukukunda, idarenin tek yanlı tasarrufuyla daha önceki yönetmeliklere dayalı ruhsatları, izinleri veya sözleşmeleri iptal etmesi belirli durumlarda mümkün olsa da, kazanılmış hak ve haklı beklenti ilkeleri önemlidir. İdarenin, “kamu yararı” veya “yeni mevzuata uyum” gerekçesi ileri sürerek dahi olsa, özel tarafın uzun dönemli yatırım yapmasına dayanak oluşturan sözleşmeleri bütünüyle bertaraf etmesi, somut olayın koşullarına göre tam yargı davası (tazminat davası) açılmasıyla sonuçlanabilir. Bu davada işletmeler, “idarenin eylemi sonucu ileriye dönük beklenen kazancımızın engellendiği, yaptığımız masrafların boşa gittiği ve hukuki güvenlik ilkesinin zedelendiği” tezini öne süreceklerdir.

9. Sonuç: Mevcut Teşkilatların "Haklı Beklenti" hakları ve Geleceğe Bakış

9.1 Önceden Verilen 20 Yıllık Sözleşmeler ve Haklı Beklenti: Mevcut Düzenlemelerin Yol Açtığı Çıkmaz

Konuyla ilgili bir diğer önemli husus da,  2018 ve 2020 tarihli Yönetmelikler uyarınca 20 yıllığına hizmet devri almış işletmelerin karşılaştığı hukukî belirsizlik durumudur. Bu işletmeler, idarenin o dönemdeki kurallarına eksiksiz uymuş, öngörülen şartları yerine getirerek kılavuzluk ve römorkörcülük faaliyetlerini üstlenmiş, hatta bu uzun süreye güvenerek ciddi mali yatırımlara yönelmiştir. Şimdi ise “yeni bir kanun ve yönetmelik” gerekçesiyle, henüz 5 yıl bile geçmeden mevcut sözleşmelerin iptal veya fesih edilmesi olasılığı gündeme gelmektedir. Bu durum, sektör açısından kazanılmış hak ve haklı beklenti ilkelerini gündeme taşımakla kalmıyor, idarenin “kamu gücüne” dayanarak ani değişimlere imza atmasının hukuki boyutunu sorgulatıyor.

Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri, kamu hizmeti niteliği taşısalar da, devlet ile özel işletmeler arasındaki ilişkinin dayanağı çoğu kez “özel hukuk” hükmünde yetkilendirme sözleşmeleridir. Bir işletme, ihaleyle veya idareyle yapılan uzun vadeli bu sözleşmelerle liman trafiğine yönelik kritik bir kamu hizmetini üstlendiğinde, doğal olarak yatırım, personel planlaması, römorkör ve kılavuz bot temini gibi yüksek maliyetli adımlar atar. Böylelikle işletme, hizmetin sürekliliği ve geri dönüşünü güvence altına almayı bekler. Eğer idare, kamu yararı veya mevzuat değişikliği gibi nedenlerle sözleşmeyi tek taraflı iptal etmeye kalkarsa, işletmeci haklı beklenti ilkesini ileri sürerek ciddi maddi zararların oluştuğunu iddia edebilir. Zira idare, sözleşmenin imzalandığı dönemin hukuki çerçevesini oluşturmuş ve işletmeleri uzun süreli taahhütlere yönlendirmiştir. Ani bir mevzuat değişikliği bu çerçeveyi temelden değiştirdiğinde, işletmeler “biz bu hizmeti daha on yıllarca sürdüreceğiz diye yüksek yatırım yaptık” diye itiraz etme hakkını bulabilir.

Bu tür bir itiraz, tam yargı davası (tazminat davası) şeklinde İdari Yargı’ya taşınabilir. İlgili işletmeler, “Önceden verilmiş 20 yıllık yetkinin yarısında bile değiliz, ama yeni yönetmelik gerekçesiyle idare bizi devre dışı bırakıyor” diyerek uğradıkları zararı ispatlayabilirler. Mahkeme, kamu hizmetinin niteliği nedeniyle idareye geniş takdir tanıyabilir; ancak keyfî veya orantısız bir uygulama söz konusuysa, tazminata hükmedilmesi sürpriz olmayabilir. Çünkü “kamu yararı” ile “sözleşmeden doğan meşru beklentiler” arasında makul bir dengenin gözetilmesi esastır. Eğer idare, eski sözleşmeleri ansızın devre dışı bırakarak işletmeleri hazırlıksız yakalıyor, hatta ağır maddi kayıplara uğratıyorsa, bu idarenin anayasadan kaynaklanan temel ilkelere (dürüstlük, öngörülebilirlik, hukuk güvenliği) uygun davranmadığı anlamına gelebilir.

Neticede, 2018 ve 2020 yönetmeliklerine göre imzalanmış 20 yıllık sözleşmelerin, aradan beş yıl geçmeden “yeni düzen” nedeniyle hükümsüz sayılması, denizcilik sektöründe “haklı beklenti” iddiasını fazlasıyla güçlendirir. İdarenin elinde kamu hizmetini düzenlemek ve değiştirmek yönünde takdir hakkı olsa bile, ölçülülük ve orantı ilkeleri bu takdirin keyfî kullanılmasını kısıtlar. Aksi hâlde, pilotaj ve römorkörcülük işletmeleri, büyük yatırımlarını ve gelecek tasarımlarını boşa çıkaran iptal kararlarına karşı hak arayışına girişebilir; böyle davalar idarenin ağır tazminatlar ödemesine sebep olabilir. Dolayısıyla, bir yandan kamu yararı ve yeni mevzuatın gerekleri, öte yandan “mevcut sözleşmelerin güvencesi” arasındaki denge düzgün kurulamıyorsa, idarenin kamu gücüne rağmen kaybetme riski söz konusudur. Bu bağlamda, sahadaki işletmelerin kulağına oldukça hoş gelen bir temel kural ortaya çıkar: kazanılmış hak ve haklı beklenti ilkeleri, uzun süreli sözleşmelerin ansızın bozulmasında, işletmelerin elini güçlendiren önemli dayanaklardır.

9.2 Son Söz

Deniz emniyeti, IMPA ve IMO rehberlerine göre “meslek insanı olarak kılavuz kaptanın bağımsızlığı, eğitim kalitesi, römorkör kapasitesi ve koordineli yönetim” gibi unsurlara dayanır. Yeni Yönetmelik, “rekabeti” ihalede “kamu payı” üzerinden tanımlayarak veya alt bölgelere ayrılmış sahada farklı işletmeciler yaratarak, IMPA’nın “ticari baskı” konusundaki temel sakıncalarını yeniden üretme potansiyeli taşıyor. İzmit Gemi Trafik Hizmetleri gibi VTS merkezleri, su üstü seyri izleyerek kazalara dair uyarı yapsa da, “rekabet mantığından” doğan ticari baskının engellenmesinde sınırlı bir işlev görüyor.

Anayasa Mahkemesi’nde iptal davasına konu edilen hükümlerde, kılavuzluk/römorkörcülük hasılatından alınacak payların %30–%40 gibi yüksek oranlara ulaşması, bazı liman başkanlıklarına farklı uygulamalar getirilmesi, “değer tespiti” yapılmaksızın özelleştirme ihaleleri düzenlenmesi ve geriye dönük uygulama gibi çeşitli hukuki ihtilaf noktaları gündeme gelmektedir. Dilekçede bu sorunların anayasal ilkelerle (kanunilik, eşitlik, ölçülülük, mülkiyet hakkı, hukuk güvenliği vb.) çatıştığı iddia edilmekte, yürürlüğün durdurulması talep edilmektedir. Biz bu iddiaları tamamen benimsiyor görünmemekle beraber, sektör açısından ortaya çıkan belirsizliği vurgulamakta fayda görüyoruz.

Öneriler:

1. Alt Bölge Sınırlarının Yeniden Ele Alınması: Kılavuzluk hizmetinde “çoklu kuruluş” oluşmasını fiilî olarak önlemek için alt bölge ayrımları objektif ilkelere bağlanmalı, sahada hangi kılavuz kaptanın ne zaman görev yapacağı netleşmeli.
2. Kamu Payı Oranlarında Ölçülülük: Aşırı yüksek paylar, kılavuz kaptan maaşı ve römorkör bakım masraflarını kesintiye zorlayarak kazaları artırabilir. Oranların makul tutulması ve tarh/tahakkukun kanuni netliğe kavuşturulması önemlidir.
3. Denetimin Güçlendirilmesi, Siyasi Bağımsızlık: Ceza yaptırımları, idarenin kanuniliği ve uzman ekiple gerçek sonuç doğurabilir. VTS sisteminin de alt bölge modelinde tek elden yönetim kadar etkin olamayacağı gerçeği göz önünde bulundurularak ek koordinasyon protokolleri geliştirilmeli.
4. Anayasa Mahkemesi Sonucuna Hazırlıklı Olma: İptal kararı hâlinde sistem çökebilir, sektör eski kılavuzluk ve römorkörcülük düzenine dönebilir. Hukukî belirsizliği azaltmak için geçici senaryolar, kılavuzluk ve römorkör işletmecilerinin mağdur olmamasına yönelik tedbirler şimdiden düşünülmeli.
5. Mevcut Teşkilatlarla Yapılan Sözleşmelerin Durumu-Haklı Beklenti: Yeni kanun ve yönetmelik düzenlemeleri uyarınca idarenin, daha önceki yönetmelik (2018, 2020 vb.) çerçevesinde kılavuzluk/römorkörcülük hizmetini 20 yıllığına devretmiş olduğu işletmelerin mevcut yetkilendirme sözleşmelerini feshetme veya iptal etme yoluna gitmesi, hukuki bakımdan ciddi tartışmalara yol açabilir. Çünkü bu işletmeler, söz konusu sözleşmeleri “o dönemin geçerli mevzuatına uygun şekilde” ve idarenin onayıyla akdetmiş; buna dayanarak yatırım, personel istihdamı, römorkör-kılavuz bot alımı gibi uzun vadeli planlamalara girişmişlerdir. Dolayısıyla, daha 5 yıl dahi geçmeden idarenin “yeni kanun–yeni yönetmelik” gerekçesiyle sözleşmeleri ortadan kaldırması veya yetkileri sonlandırması durumunda, ilgili teşkilatlar “haklı beklenti” (legitimate expectation) ve sözleşme güvenliği ilkeleri uyarınca hak kaybına uğradıklarını ileri sürebilirler.

Sonuç olarak, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde deniz emniyeti ve kamu yararı prensipleri, IMPA ve IMOilkelerinin de rehberliğinde, her tür “ticari rekabet” mekanizmasından önceliklidir. Yeni Yönetmelik ise görünürde “her sahada tek işletmeci” diyerek IMPA’nın eleştirilerini karşılar gibi olsa da, “kamu payı” üzerinden yapılan artırma rekabeti ve alt bölge çokluğu nedeniyle fiilî ticari baskı riskleri sürmektedir. İzmit Gemi Trafik Hizmetleri gibi VTS merkezleri deniz trafiğini izlese de, telsiz haberleşmesi ve kara bazlı kontrol  kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde ticari dayatmaları önlemekte tam yeterli değildir. Ayrıca Anayasa Mahkemesi’nde açılan iptal davasında öne sürülen “eşitlik, vergi benzeri yük, kazanılmış hak, geriye yürümezlik, ölçülülük” gibi iddialar da, bu yeni düzenin uzun soluklu istikrarına gölge düşürmektedir.

Yasanın iptal edilmesi veya yürürlükte kalması, sektörde köklü sonuçlar doğuracaktır. Ancak unutulmamalıdır ki en temel risk, “kısa vadeli ekonomik kazanç” peşinde kılavuz kaptanın bağımsızlığı ve römorkör kalitesini ihmal etmektir. Bir tek büyük kaza, toplanan “kamu payı”nı fersah fersah aşan bir maliyeti beraberinde getirir. Dolayısıyla, IMPA ve IMO’nun “kılavuzluk hizmetlerini ticari baskıdan koruyun” uyarısı, iptal davasından bağımsız olarak, ülke denizciliği için yol gösterici niteliktedir.