Kılavuzluk ve Römorkörcülükte “Açık Artırma” Arzusu ve Emniyet Endişeleri

Denizcilik sektöründe, özellikle kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin nasıl yürütüleceği konusundaki tartışmalar son 30 yıldır belli aralıklarda tazelendi. Son dönemde, 618 sayılı Limanlar Kanunu’na eklenen hükümler ve bunları somutlaştırmak üzere hazırlanan taslak yönetmelik, bu hizmetleri “kamu payı” temelli bir açık artırma (ihale) sistemine dönüştürmeyi öngörünce tüm düğmelere birden basılmış oldu ve tartışmalar yeniden alevlendi. Kimilerine göre bu, devletin gelirlerini artırmak ve “katılımcı rekabet” sağlamak adına makul bir adım. Kimilerine göre ise mevcut düzen zaten kendini ispat etmiş, “If it ain’t broke, don’t fix it” mantığıyla köklü değişikliklerden kaçınılması gereken bir statüko söz konusu. Üstelik, yeni sistemin Anayasa’ya aykırı olduğu iddialarıyla Anayasa Mahkemesi’ne dava açılmış bulunuyor; yürürlüğün durdurulması talepli iptal davası da sürüyor. Bu yazıda, hem hukukçu gözlüğüyle yeni modelin risk ve faydalarını hem de Anayasa Mahkemesi önündeki süreçte öne çıkan argümanları değerlendirmek istiyorum.

Mevcut Sistem ve ‘If It Ain’t Broke, Don’t Fix It’ Yaklaşımı

Uzun yıllardır kılavuzluk ve römorkörcülük (pilotaj ve römorkaj) hizmetleri, deniz emniyeti açısından kritik işler olduğu gerekçesiyle sıkı regülasyonlara tabiydi. Hizmet veren kuruluşlar belirli sahalarda yetkilendirilir, gelirleri üzerinden devlete “kamu payı” öder, ayrıca tavan ücret (azami tarife) uygulamasıyla fiyat disiplini sağlanır. Bu sistemin en belirgin özelliği, “tam rekabet”ten ziyade “güçlü kamu denetimi” ve “sınırlı sayıda teşkilat” olmasıydı. Sonuçta, can ve mal emniyeti gibi vazgeçilmez önceliklerin mevcut olduğu bir alanda, “rekabet uğruna” hizmet kalitesinin düşmesi veya kaza riskinin artması istenmezdi.

Şimdi, 618 sayılı Kanun’a eklenen hükümler doğrultusunda, pilotaj ve römorkaj hizmetleri “işletme hakkının verilmesi” yöntemiyle ihaleye çıkarılabilecek. İhale bedelinin tespiti de, “kamu payı” oranı üzerinden yapılacak açık artırma şeklinde tasarlanıyor. Yani klasik anlamda bir işletmeyi kiralama veya sabit bedel ödeyerek alma yerine, ihaleyi kazanacak olanlar, aylık gayrisafi hâsılat içinden kamuya ödenecek payı artırarak ihalede öne çıkmaya çalışacaklar. Teklif verenin “Ben %30 değil, %35 kamu payı veririm” gibi oranlar üzerinden yarışması bekleniyor. Bu yaklaşımın en önemli motivasyonu, devlete ödenen payın artması ve “kamuya gelir sağlanması” olarak görünüyor.

Uygulamaya bakıldığında, mevcut modelin pek çok bölgede istikrarlı biçimde çalıştığı, “kazaların azalması” ve “gemi manevralarının sorunsuz sürmesi” açısından işlevsel olduğu söylenebilir. Yıllardır aynı şirketlerin ve aynı kılavuz kaptanların hizmet verdiği, hatta bazı bölgelerde diğer ülkelerle kıyaslandığında oldukça tecrübeli personelin yetiştiği de biliniyor. Hal böyleyken, “if it ain’t broke, don’t fix it” sözü yankılanmakta: Yüksek risk içeren pilotaj ve römorkaj faaliyetlerinde, mevcut düzende köklü bir sorun görülmüyor; devletin kazancı da belli ölçüde güvence altına alınmış durumdayken, niçin büyük bir değişikliğe gidiliyor?

Yeni Model: İhale ve Açık Artırma Esaslı Düzen

618 sayılı Limanlar Kanunu’na eklenen yeni maddeler, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerini “ihale yoluyla” ve “kamu payı artırma” temelli bir rekabete açmayı amaçlıyor. Buna göre:

1. İşletme Hakkının Verilmesi: İlgili bölgelerdeki kılavuzluk veya römorkörcülük faaliyetlerini yürütmek isteyen şirketler, ihaleye katılacak ve ihalenin bedeli “devlete ödenecek payın ne kadar yüksek tutulacağı” üzerinden belirlenecek. Yani en çok payı taahhüt eden şirket, ihaleyi kazanıp söz konusu bölgenin hizmetlerini belirli bir süre (örneğin 20 yıla kadar) ifa edecek.
2. Bölgelere Göre Farklı Pay Oranları: Yeni düzenlemede, Aliağa, Ambarlı, Gemlik, Kocaeli gibi trafiği yoğun bölgeler için pay %30, hatta bazı durumlarda %40’a yükseltilebilecek. Diğer daha az yoğun bölgelerde ise %10-20 bandı düşünülüyor. Bu miktarlar, ihale sisteminde yapılacak açık artırmada başlangıç oranları olacak ve çok daha yukarılara çıkabilecek. 
3. Tarifeye Bağlı Kamu Payı: Tarife belirlemede “kamu payına” tavan ücret esas alınıyor. Şirket istediği kadar indirim yapsa da devlete ödenecek pay, idarece ilan edilmiş tarife tavanına göre hesaplanacak. Bu da “fiyat rekabetini” pratikte etkisiz kılabilir; zira daha az ücret talep etse bile, teşkilatın ödeyeceği pay azalmayacak.

Bu model, rekabeti ihale aşamasında yoğunlaştırıyor; işletme aşamasında yine tek yetkili oluşuyor. Öte yandan sektörde “zaten yıllardır çalışan teşkilatlarca işler gayet iyi gidiyor” diyenler, söz konusu reformun gereksizliğine işaret ediyor. “If it ain’t broke, don’t fix it” mottosu tam da bunu ifade ediyor: Yılların birikimiyle Türkiye’nin farklı limanlarında tecrübe ve süreklilik kazanılmış, deniz kazaları asgari seviyeye çekilmişken ve kamu payı mevcut mevzuatla tahsil edilebiliyorken, sistemi kökten değiştirmek niçin? Hukuk tekniği açısından da baktığımızda, yeni ek maddeler yüzünden oluşan belirsizliklerin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilme ihtimali bir hayli yüksek. Dolayısıyla “daha yargısal denetimi geçmemiş, olası bir iptal durumuyla çalkalanacak bir model” yerine, mevcut statükoyu sürdürmenin daha makul olduğu savunuluyor.

Kamu Yararı ve Anayasal Bakış

Yeni düzenlemeler, 618 sayılı Limanlar Kanunu’na getirilen ek hükümlerle kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerini “işletme hakkı devri” şeklinde ihaleye çıkarmayı amaçlıyor. İhalenin bedeli, “kamu payı” üzerinden yapılacak bir açık artırma usulüne dayanıyor. Yani kılavuzluk veya römorkörcülük teşebbüsleri, “Ben %30 değil %35 pay veririm” gibi oranları artırarak ihalede öne çıkmaya çalışacak. Böylece, en yüksek kamu payını vadeden şirket ihaleyi kazanacak ve işletme süresince pilotaj-römorkaj faaliyeti yürütecek.

Ancak bu model, “verginin veya benzeri mali yükümlülüğün” kanuniliği ilkesinden tutun da Anayasa’nın 2. (hukuk devleti), 7. (yasama yetkisinin devredilmezliği), 13. (temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması) ve 48. (teşebbüs hürriyeti) maddelerine kadar pek çok yönden eleştiriliyor. Hâlihazırda Anayasa Mahkemesi’ne yürürlüğün durdurulması talepli bir iptal davası açılmış durumda. Dava dilekçesinde öne çıkan güçlü iddialar kısaca şöyle özetlenebilir:

1. Kanunilik İlkesi ve Yetki Devri: Yeni ek maddede “teknik gereklilikler, hizmet standartları, yasaklar, yükümlülükler” gibi temel konuların bakanlığa bırakıldığı; bunun da belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerini zedelediği ileri sürülüyor.
2. Farklı Liman Başkanlıklarında Farklı Pay Oranları: Kamu payının, liman başkanlıklarına göre %10 ila %30 arasında değişmesi (hatta Cumhurbaşkanı tarafından %40’a kadar artırılabilmesi) ile “eşitlik ilkesi”nin ihlali iddiası gündemde. Çünkü farklı limanlarda, farklı yoğunlukta gemi trafiği olsa da, bu ayrımın hangi objektif kritere dayandığı tartışmalı.
3. Geriye Yürütülen Uygulama: Kanunun 1 Mart 2024 itibarıyla hasılattan pay alınmasını öngörmesi, “geriye yürümezlik” ilkesiyle çeliştiği gerekçesiyle eleştiriliyor.
4. Mülkiyet Hakkı ve Orantısız Vergi Yükü: Yüksek oranlardaki payların işletmelerin kâr marjını aşırı daraltacağı, bunun da emniyet yatırımını sekteye uğratabileceği, hatta iflaslara yol açabileceği kaygısı var.
5. İdareye Aşırı Geniş Takdir Alanı: “İdare, şartları sağlayamayanların hizmet vermesini yasaklayabilir” ibaresinin kıstaslarının kanunda net belirtilmemesi, teşebbüs özgürlüğünün keyfi sınırlanmasına sebep olabileceği iddia ediliyor.

Bu argümanlar, mevzuatın kamu hizmetini özel sektöre devrediyor olmasından ziyade, “devrin çerçevesinin belirsiz, ölçüsüz ve farklı bölgeler arasında tutarsız” olduğu gerekçesiyle iptalini talep ediyor. Her ne kadar yargının nihai kararı henüz belli olmasa da, söz konusu dilekçede sıralanan iddiaların önemli kısmının daha önce benzer kanuni düzenlemelerde Anayasa Mahkemesi’nden dönmüş olması, “bu ek maddelerin iptal edilebileceğine” dair ciddi bir beklenti yaratıyor. Özellikle vergi-benzetmesiyle ele alındığında, bu payların kanunla düzenlenmesi gerektiği hâlde, Cumhurbaşkanı’na aşırı geniş bir değiştirme yetkisi tanınması geçmiş içtihatlara bakılırsa iptal gerekçesi sayılabilir.

Emniyet Riski ve Yatırım Kısılma Tehlikesi

Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde en büyük gider kalemlerinden biri, kalifiye personel (özellikle kılavuz kaptanlar) ve yüksek manevra kabiliyetli römorkör botlarının edinilmesi, bakımı, güncellenmesi gibi maliyetlerdir. Ayrıca 7/24 kesintisiz hizmet vermek için vardiya sistemleri, kurtarma ve çevre koruma ekipmanları, yangın söndürme donanımı gibi ek yükümlülükler de bulunur. Mevcut taslak yönetmelik, bu zorunlu unsurları belirli asgari gerekliliklerle korumaya çalışsa da, “kâr marjı” düşen bir işletmecinin, zaman içerisinde bu yatırımları kısmaya yönelme riski ortaya çıkacaktır.

Özellikle ihaleyi kazanmak için kamu payını sürekli artırma yarışı, ihaleyi kazanan firmanın gelirlerinin önemli kısmının devlete gideceği anlamına gelir. Şirketin elinde kalacak kâr ise sınırlanır. İşte tam bu noktada, “nasıl olsa ihale süresi belli, maksimum kârı elde edeyim” şeklinde bir yaklaşımla, emniyet odaklı yatırımların ikinci plana düşebileceği endişesi doğar. “Gemi kazalarında artış, çevre kirliliği, can ve mal güvenliği riskleri” bu senaryonun en somut yansımaları olabilir. Zira kılavuzluk ve römorkörcülük hata kaldırmayan, yüksek risk içeren faaliyetlerdir. En ufak zafiyet, deniz kazaları veya çevre felaketlerine yol açabilir.

Hukuki Açıdan Değerlendirme: Rekabet ve Kamu Hizmeti Dengesi

Taslak yönetmelikte, “tekil liman tesisleri” ve “bölgesel hizmet sahaları” ayrımı yapılarak, hangi sahalarda ihaleye çıkılacağı açıklanmış durumda. Ayrıca, bir bölgesel hizmet sahasında kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinin aynı kişiye ihale edilemeyeceği belirtilerek, rekabeti artırma yönünde bir adım atıldığı ifade ediliyor. Ancak pratikte, kamu payı temelli açık artırmada “en yüksek oranı verebilme kabiliyetine” sahip birkaç büyük oyuncu rekabette öne çıkacak; hizmet tek bir sağlayıcının elinde toplanabilecektir.

Rekabet hukuku bakımından, normalde “piyasanın tek tedarikçiye bırakılması” veya “yüksek pazar gücü kullanılması” sorgulanır bir durumdur. Burada ise devletin kendisi, can ve mal emniyeti gerekçesiyle (Anayasal dayanakla) doğal bir tekel yapısı kurmaktadır. Mevcut sistem de zaten tam rekabet sağlamıyordu. Oysa yeni model, “rekabeti” ihale aşamasına yüklüyor fakat işletme süresinde yine tek sağlayıcı olacak. Bu da “münhasırlık” düzenini koruyor; sadece girişteki rekabet unsuru, verilmesi taahhüt edilen kamu payının yüksekliği üzerinden şekilleniyor.

Ek olarak, hukuki düzenlemelerdeki belirsizlikler (örneğin ilgili bölge için yeterli sayıda kılavuz kaptan var mı, römorkörlerin çeki gücü nasıl denetlenecek, asgari kriterler ne kadar sıkı uygulanacak vb.) emniyeti tehlikeye atabilecek. Zira kazanan işletmeci, maliyeti azaltmak için personel ücretlerinde, bakım giderlerinde veya teknolojik yatırımlarda kesintiye gidebilir. Bu tür durumlar, hem 618 sayılı Kanun hem de diğer deniz emniyeti mevzuatıyla çelişebilir.

Kamu Hizmeti Mi, Ticari Faaliyet Mi?

Kılavuzluk ve römorkörcülük faaliyetlerinin icrasında hizmeti veren kuruluş elbette ticari bir işletmedir. Ancak bu hizmetin mahiyeti, “piyasa fiyatına bırakılabilecek” bir faaliyet olmaktan çok, kamu otoritesinin gözetiminde yürütülen bir can ve mal güvenliği uygulamasıdır. İhalelerde “kamu yararı”nı tehdit edebilecek bir aşırı rekabet unsuru, Anayasa’nın 5’inci maddesinde belirtilen devletin “vatandaşların güvenliğini sağlama” yükümlülüğü ile ters düşebilir. Bu yüzden mevcut taslak yönetmeliğin, deniz emniyeti ve çevre güvenliğine ilişkin sağlam güvenceler (örneğin azami çeki gücü, bot sayısı, kılavuz kaptan kalifikasyonu) getirmesi zorunludur. Taslakta bu hususlara dair maddeler olsa da, uygulamadaki denetim ve yaptırım kapasitesi belirleyici olacaktır.

Ayrıca kılavuzluk ve römorkörcülük şirketlerine “yatırım yükümlülüğü” getirilecekse, bunun nasıl denetleneceği, hangi kurallarla yaptırıma bağlanacağı da netleştirilmelidir. İhalede verilen yüksek pay taahhüdü, kaliteli hizmetten ödün verileceği anlamına gelmemeli. İdare, bu dengeyi sağlamakla mükelleftir. Aksi halde, her ihale dönemi yeni bir “fiyat-yarış” kısır döngüsü başlayacak; denizcilik sektörü ise “emniyet riski”ni göğüslemek zorunda kalacaktır.

Mevcut Sistemde Kapalılık ve Sıkı Denetim

Bugüne dek kılavuzluk ve römorkörcülük faaliyeti, büyük oranda idarece belirlenen sınırlar dâhilinde, tavan ücreti ve “sıra esası” (bazı bölgelerde) ile işleyen bir yapıydı. Rekabetin kısıtlı olması, birçok kişi tarafından eleştirilse de, deniz emniyeti argümanı ağır bastığı için bu model korunmaktaydı. Yeni düzenlemede ise “rekabet” ihaleyle sağlanmak isteniyor fakat sonrasında yine tekelvari bir çalışma biçimi ortaya çıkacak. Üstelik bu defa, açık artırma sonucunda kamu payını en çok vaat eden işletmeye “bedeli işletme süresince geri kazanma” dürtüsü verilmiş olacak. Bu da kaliteli hizmet sunma ve emniyet odaklı yaklaşım yerine, “daha yüksek kamu payı sunma karşılığında masrafları nasıl keserim?” sorusuna yol açabilir.

Mevcut sistemin, kamu yararı ve deniz emniyetini koruyan “denetim mekanizmaları” kuvvetlidir. Her ne kadar özel sektör unsurları hizmet verse de, kamu otoritesi (liman başkanlığı, Bakanlık) sürekli gözetim altındadır. Yeni modelde de denetimin devam edeceği belirtiliyor, ancak ihale sonrasında şirketin mali kaygılarla kalifiye personelden, bakım-onarımdan, teknolojik güncellemelerden taviz vermesini engellemek zor olabilir.

Sonuç: Denge Arayışı

Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinde reform arayışı anlaşılabilir bir talep. Kamusal hizmetin niteliği gereği, şeffaf ve hesap verebilir yöntemlerle hizmetin dağıtılması elbette önemlidir. Ancak “kamu payı rekabeti” şeklinde bir açık artırma modelinin, deniz emniyeti ve çevre güvenliği açısından olası riskleri göz ardı edilmemelidir. Devlet, ihalede yüksek pay kazanacağım diye, bir yandan da deniz kazaları ve çevre felaketleri gibi ağır sonuçlar doğurabilecek bir riski artırma tehlikesiyle karşı karşıya kalabilir.

Bu nedenle, taslak yönetmelikte belirlenen asgari teknik gereklilik ve denetim prosedürleri, kılavuzluk-römorkörcülük hizmetlerinde vazgeçilmez güvenlik standartlarını mutlaka korumalı. Bunun yanı sıra ihale sürecinde verilecek tekliflerin “kamu payı” odağı dışında emniyet yatırım taahhütlerine de yer vermesi; örneğin modern römorkör sayısı, kaptan eğitim programları, çevre dostu ekipman kullanımı gibi kriterlere de puan verilmesi faydalı olabilir. Aksi halde, yalnızca “en yüksek payı vaat eden kazanır” yaklaşımı, Anayasal olarak devletin yükümlendiği kamu hizmeti misyonuyla çelişebilir.Ayrıca, Anayasa Mahkemesi’ndeki dava bu düzenlemelerin “temel hak ve özgürlüklerin kanuniliği, eşitlik, mülkiyet hakkı ve geriye yürümezlik” ilkeleriyle çelişip çelişmediğini ortaya koyacak. Zira pilotaj-römorkaj faaliyetlerinden alınan payın yüksekliği, sıradan bir gelir düzenlemesi olmaktan çok, “kamunun emredici gücü”nü kullanan ve emniyeti ilgilendiren bir konudur. Geçmiş iptal kararları, vergi ya da benzeri mali yükümlülüklerin çerçevesinin net şekilde kanunla çizilmesi gerektiğini teyit ediyor. Mevcut maddelerin, bu gerekliliği yerine getirip getirmediği yakında ortaya çıkacak.

Kısaca, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerini yeniden “ihale ve açık artırma” yoluna taşıyan bu tasarının, denizcilik profesyonelleri ve ilgili şirketler açısından önemli fırsatlar kadar tehlikeler de barındırdığını unutmamak gerekir. Hem mevcut kanun hüküm ve yönetmeliklerin kamu yararını öncelediği, hem de Anayasal olarak devletin can ve mal güvenliğini koruma sorumluluğuna sahip olduğu gözetilirse, söz konusu “kamu payı rekabeti” modelinin hayata geçirilmesinde çok daha detaylı emniyet tedbirlerine ve etkin denetim mekanizmalarına ihtiyaç bulunduğu aşikârdır. Bu konuda tüm paydaşların—idare, sektör temsilcileri ve hukukçuların—ortak akılla hareket etmesi, gelecekte oluşabilecek deniz kazaları ve ekolojik risklerin önüne geçilmesinde belirleyici olacaktır.