DENİZCİLİK İDARESİNİN TEŞKİLATLANMASI AÇISINDAN 655 SAYILI KHK ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME 26.09.2011 tarihli ve 655 sayılı “Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”, Resmî Gazete’nin 01.11
DENİZCİLİK İDARESİNİN TEŞKİLATLANMASI AÇISINDAN 655 SAYILI KHK ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME
26.09.2011 tarihli ve 655 sayılı “Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”, Resmî Gazete’nin 01.11.2011 tarihli ve 28102 sayılı Mükerrer Sayısında yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. KHK ile 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış, böylece müstakil bir teşkilat olarak on sekiz yıldan beri Ülkemizin denizcilik otoritesi niteliğindeki Denizcilik Müsteşarlığı’na son verilmiştir.
655 sayılı KHK, “Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı” adı altında yeni bir bakanlık kurmuş, Denizcilik Müsteşarlığı’nın görevlerinin, temelde Bakanlık teşkilatı içinde birer ana hizmet birimi olarak kurulan “Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü”, “Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü” ve “Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğü” aracılığı ile yürütülmesi amaçlanmıştır. Bir diğer ana hizmet birimi olan “Tehlikeli Mal ve Kombine Taşımacılık Düzenleme Genel Müdürlüğü”nün ise kısmen Müsteşarlığa ait bazı görevleri üstlenmiş olduğu söylenebilir.
Kanun koyucunun Denizcilik Müsteşarlığı’nı lağvederek görevlerini önceden olduğu gibi eski Ulaştırma Bakanlığı teşkilat yapısına benzer şekilde yeni kurulan bir bakanlık bünyesinde yürütme konusundaki tercihinin isabetli olduğu söylenemez. Maalesef Türkiye, Cumhuriyetin kuruluşundan itibaren denizcilik idaresinin teşkilatlanması hususunda sürekli tereddütlü bir yaklaşım sergilemiştir.
Osmanlı İmparatorluğu zamanında 1867 yılında kurulan “Bahriye Nezareti” (Denizcilik Bakanlığı), 1922 yılına kadar faaliyetlerini sürdürmüştür. Cumhuriyetin ilanından sonra 31.12.1924 tarihinde ayrıca bir “Bahriye Vekaleti” kurulmuşsa da 2.12.1927 tarihinde kaldırılarak görevleri Millî Savunma Bakanlığı’na verilmiştir. Daha sonra 27.6.1945 tarihli ve 4770 sayılı Ulaştırma Bakanlığı Görevleri ve Kuruluşu Hakkında Kanunun 3. maddesiyle kurulan Liman ve Deniz İşleri Dairesi Başkanlığı, denizcilik işleriyle ilgili olarak aynı Kanunun 16. maddesiyle kendisine verilen görevleri yürütmeye yetkili kılınmıştır. Müteakip tarihlerde gerçekleştirilen mevzuat çalışmaları sonucunda Liman ve Deniz İşleri Dairesi Başkanlığı, Deniz Ulaştırması Genel Müdürlüğü’ne dönüştürülmüştür. 9.4.1987 tarihli ve 3348 sayılı “Ulaştırma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun” ile yeniden kurulan “Deniz Ulaştırması Genel Müdürlüğü”, 10.8.1993 tarihli ve 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin yürürlüğe girmesiyle birlikte sona ermiştir. Müstakil bir teşkilat olarak Denizcilik Müsteşarlığı, KHK m. 2’de sayılan görevlerini Deniz Ulaştırması Genel Müdürlüğü, Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü ve Gemi İnşa ve Tersaneler Genel Müdürlüğü eliyle yürütmüştür.
Denizcilik Müsteşarlığı’nın lağvedilerek görevlerinin Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ismiyle yeni kurulan bir bakanlık eliyle yürütülmek istenmesi, Türk denizciliği adına büyük bir hata olmuş, adeta önceki döneme geri dönülmüştür. Başlangıçta Denizcilik Bakanlığına giden süreçte önemli bir basamak olarak düşünülen Müsteşarlığın müstakil bakanlık olmak bir yana, kapatılması Türk denizciliğinin gelişimi açısından olumsuz ve kötümser bir tabloyu ortaya koymaktadır. Bir Denizcilik Bakanlığına duyulan ihtiyaç, Osmanlı zamanında ve henüz Cumhuriyetin ilk yıllarında fark edilmiş ve bu amaçla Denizcilik Bakanlıkları kurulmuş iken, küresel ölçekte denizcilik sektöründe rekabetin gittikçe sertleştiği ve yoğunlaştığı günümüz koşullarında devasa ve ağırlıklı olarak yatırımcı bir nitelik arz eden bir bakanlık içinde denizcilik faaliyetlerine yön verilmek istenmesi, kolaylıkla anlaşılabilecek ve açıklanabilecek bir yaklaşım tarzı olarak görülemez. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı adında “Denizcilik” kelimesinin yer alması, belki sadece bir teselli olabilir.
Denizciliğe asla sadece ticari bir faaliyet veya yatırım sektörü olarak bakılamaz. Denizciliğin kültürel, politik, stratejik ve güvenlik yönleri ihmal edilemez. Bütün gelişmiş devletler, aynı zamanda denizcilikte de öncü konumundadırlar. Bu gerçeği yüzyıllar öncesinden gören büyük Türk Denizcisi Barbaros hayrettin Paşa’nın dediği gibi, "Denizlere hâkim olan cihana hâkim olur.”. Güçlü bir devlet olunması, denizcilikte de güçlü olmayı gerektirmektedir. Bu sebeple açık, uzun dönemli ve sağlam denizcilik politikalarına sahip olunması hayati önem taşımaktadır. Türkiye’nin denizcilik politikalarının bu niteliklere sahip olduğunu ileri sürmek güçtür.
Denizcilik politikaları, genel idari teşkilat içinde denizcilikten sorumlu bakanlıklar veya eskiden olduğu gibi müsteşarlık seviyesindeki kuruluşlar vasıtasıyla oluşturulur. Denizcilik politikalarının oluşturulmasında Müsteşarlık, faaliyette bulunduğu 1993 ilâ 2011 yılları arasında önemli ve büyük başarılara imza atmıştır. Bu süreçte iki denizcilik şurası ve bir ulaştırma şurası gerçekleştirilerek denizcilik politikaları somutlaştırılmaya çalışılmıştır. Denizcilik mevzuatı, son derece yetersiz iken onlarca kanun, tüzük, yüzlerce yönetmelik ve daha alt seviyedeki düzenlemeler, belirtilen dönemde yürürlüğe konulmuştur. Denizcilik adına özellikle 2003 yılından itibaren yürütülen yoğun çalışmalarla mevzuat eksikliği giderilmiştir. Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne aday olmasıyla birlikte denizcilik mevzuatı Avrupa Birliği’ne tam anlamıyla uyumlaştırılmıştır.
Müsteşarlığın faaliyet gösterdiği on sekiz yıllık süreç, kurumsallaşma açısından uzun ve yeterli sayılmamakla birlikte çalışmaların niteliği, kapsamı, sayısı, uzman personel sayısındaki artış gibi birçok unsur birlikte değerlendirildiğinde ciddi bir kurumsal hafızanın oluştuğu da inkâr edilemez. Müsteşarlığın ilk yıllarında müstakil bir bakanlık olma yolundaki çalışmalar dikkat çekmesine rağmen sonradan bu düşünceden uzaklaşılarak güçlü bir Müsteşarlık yapısı içinde faaliyetlerin yürütülmesinin daha rasyonel olacağı fikrinin ağır bastığı görülmektedir. Nitekim, 491 sayılı KHK’da 1999’dan itibaren sekiz kanun değişikliği yapılmış, böylece kurumun yetki ve görevleri genişletilmiş, idari yapı sağlamlaştırılmıştır. Küçük, ama hızlı karar alabilen ve kararları gecikmeksizin uygulamaya koyabilen bir yönetim teşkilatı içinde önemli başarılar elde edilmiştir.
Müsteşarlığın hangi sebeplerle lağvedildiği kesin olarak bilinmemektedir. Hükümetin müsteşarlık tipi teşkilatlanmalara karşı olması, mümkün olduğu ölçüde bu teşkilatları bakanlıklar bünyesi içinde eritmeyi amaçlaması, sebeplerden birisi olarak görülebilir. Fakat, bütün müsteşarlıkların lağvedilmemiş oldukları değerlendirildiğinde bu fikrin pek de isabetli olmadığı hemen anlaşılabilir. Kanaatimizce Müsteşarlığın son yıllarda önemli yönetim ve koordinasyon sorunları yaşaması, ehil ve uzman personelin pasif görevlere atanması ve bürokratik kısır çekişmeler, bu sonuca uygun bir zemin oluşturmuştur. Elde edilen büyük tecrübe, bilgi birikimi, uzman personel ve kurumsal hafızanın kıymeti dikkate alınarak Müsteşarlığın yönetim anlayışının rehabilite edilmesi, önceden olduğu gibi mevcut yetki ve görevlerinin güçlendirilmesi, böylece geleceğe dönük yeni hedef ve politikaların belirlenmesi mümkün iken bir anda kapatılması, ülkemiz menfaatleriyle örtüşmeyen, mantıksız ve fahiş bir hatadır.
655 sayılı KHK dikkatlice okunduğunda başta dilbilgisi ve yazım kuralları olmak üzere sayısız hataların yapıldığı, temel çerçeve kanun hükümlerine aykırı hükümlere yer verildiği, genel olarak kanun yapma usul ve tekniğine uyulmadığı, denizciliğe ilişkin birimler olarak Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü, Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü, Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğü ile Tehlikeli Mal ve Kombine Taşımacılık Düzenleme Genel Müdürlüğü’nün görev alanlarının birbirleriyle uyumlu, dengeli ve sistematik biçimde düzenlenmediği anlaşılmaktadır. Örneğin; 491 sayılı KHK’de Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü’ne ait birçok görev, Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü’ne verilmiş, Deniz Ticaret Genel Müdürlüğü’nün görevleri bir hayli daraltılmış, bu genel müdürlük adeta işlevsiz hâle getirilmiştir. Yine, 491 sayılı KHK Ek m. 12’de kanuni dayanakları ayrıntılı biçimde düzenlenen “Bağlama Kütüğü”, m. 43’de iki küçük fıkra hâlinde ve yönetmelikle düzenlenmeye çalışılmış, böylece bağlama kütüğü uygulamaları büyük çapta hukuki dayanaktan yoksun kılınmıştır. Şüphesiz örnekler çoğaltılabilir. Bu hatalar, Kararnamenin yeterli hukuk nosyonuna ve denizcilik bilgisine sahip olmayan kişilerce kaleme alınmış olunduklarına işaret etmektedir.
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının kuruluşundan itibaren yaklaşık üç buçuk yıllık bir süre geçmiştir. 5-7 Eylül 2013 tarihinde gerçekleştirilen 11. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Şurasının Sonuç Bildirgesinde, belirtilen bir kısım hedeflere ne şekilde ulaşılacağına dair hiçbir açıklık olmadığı gibi, denizcilik mevzuatına dair hiçbir hedef yer almamaktadır. İlgili ve bağlı kuruluşlar hariç hizmet birimleri olarak on adet genel müdürlüğe, yedi adet başkanlığa, iki adet müşavirliğe ve bir adet müdürlüğe sahip devasa, ağır işleyen bir bakanlık bünyesinde denizcilik işlerinin layıkı veçhile yürütülmesi; açık, uzun dönem ve sağlam denizcilik politikalarının oluşturularak uygulanması gerçekçi gözükmemektedir. Türkiye, zaman geçirmeksizin ya müstakil bir denizcilik bakanlığı kurmalı ya da önceden olduğu gibi güçlü bir Denizcilik Müsteşarlığı eliyle denizciliği yürütmelidir.
Doç. Dr. İsmail DEMİR
AÜ Hukuk Fakültesi
Deniz Hukuku ABD
Öğretim Üyesi
